Đất vườn trong cùng thửa đất có đất ở: Cần hoàn thiện cơ chế xác định loại đất và xử lý vi phạm hành chính
(Góp ý Dự thảo Luật Đất đai kèm Hồ sơ dự án Luật ngày 17/9/2026)
Nguyễn Kiên Cường – Phó Giám đốc Sở Tư pháp
Trong thực tiễn quản lý đất đai, một nhóm hồ sơ vẫn thường xuyên phát sinh vướng mắc: Giấy chứng nhận, sổ địa chính hoặc giấy tờ được lập qua các thời kỳ ghi "đất vườn", "vườn", "thổ cư", hoặc ghi một thửa đất có cả đất ở và đất vườn nhưng không xác định được ranh giới, vị trí cụ thể của từng phần diện tích. Khi người sử dụng đất xây dựng nhà ở hoặc sử dụng phần diện tích ghi là "đất vườn" vào mục đích phi nông nghiệp, câu hỏi pháp lý đầu tiên không phải là mức phạt bao nhiêu, mà là: phần đất đó trước khi có hành vi thuộc loại đất nào theo pháp luật đất đai?
Đây là vấn đề có ý nghĩa trực tiếp đối với đăng ký, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất, nghĩa vụ tài chính và đặc biệt là xử lý vi phạm hành chính. Nếu loại đất trước vi phạm chưa được xác định đúng thì việc định danh hành vi, xác định diện tích vi phạm, áp dụng mức phạt, biện pháp khắc phục hậu quả và số lợi bất hợp pháp đều có nguy cơ thiếu căn cứ. Vì vậy, việc sửa Luật Đất đai cần làm rõ khoảng giao thoa giữa hồ sơ lịch sử, hệ thống phân loại đất hiện hành và pháp luật xử lý vi phạm hành chính.
1. "Đất vườn" là tên gọi có tính lịch sử, không thể chỉ nhìn tên gọi để suy ra loại đất hiện hành
Pháp luật Đất đai qua các thời kỳ cho thấy "đất vườn" không phải lúc nào cũng mang một nội hàm pháp lý duy nhất. Luật Đất đai năm 1993 dành Điều 46 quy định riêng về việc sử dụng đất vườn, trong đó Nhà nước khuyến khích thâm canh, tăng sản lượng cây trồng trên đất vườn và quy định việc lập vườn trên đất trồng lúa phải phù hợp quy hoạch, được cơ quan có thẩm quyền cho phép. Cùng thời kỳ, Điều 52 xác định đất khu dân cư nông thôn chủ yếu để xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ sinh hoạt; đất ở của hộ gia đình nông thôn bao gồm đất làm nhà ở và các công trình phục vụ đời sống.
Đáng chú ý, Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ về giao đất nông nghiệp quy định đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân để sản xuất nông nghiệp bao gồm cả "đất vườn" được xác định để sản xuất nông nghiệp. Quy định này cho thấy trong cùng một giai đoạn, cụm từ "đất vườn" có thể gắn với đất nông nghiệp nếu được xác định để sản xuất nông nghiệp; nhưng việc xác định quyền sử dụng đất ở trong khu dân cư lại chịu cơ chế khác. Vì vậy, chỉ nhìn chữ "vườn" trên một giấy tờ cũ mà mặc nhiên kết luận đó là một loại đất nông nghiệp cụ thể là chưa đủ; phải đặt giấy tờ đó trong bối cảnh pháp luật, hồ sơ cấp giấy, nguồn gốc và quá trình sử dụng đất tại thời điểm hình thành quyền.
Luật Đất đai năm 2003 tiếp tục thể hiện tính đặc thù của thửa đất có vườn, ao tại Điều 87. Theo đó, đất vườn, ao được xác định là đất ở phải nằm trong cùng một thửa đất có nhà ở thuộc khu dân cư; Luật đồng thời quy định cách xác định diện tích đất ở theo thời điểm hình thành thửa đất và nội dung giấy tờ về quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 kế thừa cơ chế này tại Điều 103. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP còn xác định phạm vi thửa đất có vườn, ao gắn liền với nhà ở, kể cả trường hợp giấy tờ thể hiện nhà ở và vườn, ao nhưng hiện trạng đã chuyển hết sang làm nhà ở.
Như vậy, lịch sử lập pháp không cho phép rút ra một công thức đơn giản rằng mọi diện tích từng được ghi "đất vườn" đều là đất ở, nhưng cũng không cho phép suy ngược rằng mọi diện tích ghi "đất vườn" đều đương nhiên là đất nông nghiệp theo hệ thống phân loại hiện hành. Giá trị pháp lý của tên gọi này phụ thuộc vào pháp luật tại thời điểm xác lập quyền, nội dung hồ sơ gốc, việc xác định diện tích đất ở và mục đích sử dụng của phần diện tích còn lại.
2. Pháp luật hiện hành đã có nguyên tắc xác định loại đất, nhưng chưa giải quyết đầy đủ trường hợp tên gọi lịch sử và thửa đất hỗn hợp
Luật Đất đai năm 2024 và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đã đặt ra cơ chế xác định loại đất. Điều 7 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định: trường hợp không có giấy tờ thì căn cứ hiện trạng sử dụng đất; trường hợp giấy tờ có tên loại đất khác với hệ thống phân loại hiện hành thì loại đất được xác định theo hệ thống phân loại của Luật và Nghị định; việc xác định loại đất cụ thể được thực hiện trong quá trình giải quyết nội dung quản lý nhà nước về đất đai có liên quan. Trường hợp loại đất trên giấy tờ khác với hiện trạng thì về nguyên tắc xác định theo giấy tờ, trừ các trường hợp luật định.
Quy định này là cần thiết, nhưng khi áp dụng đối với giấy tờ lịch sử ghi "đất vườn" vẫn còn hai lớp vấn đề. Thứ nhất, "đất vườn" không phải tên một loại đất trong hệ thống phân loại hiện hành; cơ quan giải quyết phải chuyển đổi tên gọi lịch sử sang một loại đất pháp lý hiện hành. Thứ hai, với thửa đất đồng thời có đất ở và đất khác nhưng giấy tờ cũ không xác định ranh giới, việc trả lời phần đất đang có công trình thuộc đất ở hay thuộc phần đất khác có thể không thực hiện được chỉ bằng cách đọc diện tích ghi trên Giấy chứng nhận.
Đây mới là khoảng trống cần được nhận diện chính xác: pháp luật không hoàn toàn thiếu cơ chế xác định loại đất, nhưng chưa thiết lập một quy tắc đủ rõ, thống nhất về trình tự và tiêu chí để giải mã tên gọi lịch sử, xác định vị trí của từng loại đất trong thửa hỗn hợp và xử lý trường hợp các nguồn tài liệu không thống nhất hoặc không đủ để xác định ranh giới. Khoảng trống này đặc biệt nhạy cảm khi kết quả xác định loại đất được dùng làm căn cứ xử phạt.
3. Xử phạt vi phạm hành chính chỉ có cơ sở khi xác định được loại đất và tình trạng đất trước vi phạm
Nghị định số 123/2024/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đã quy định khá rõ yêu cầu xác định tình trạng ban đầu. Khoản 2 Điều 7 quy định tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm được xác định theo người sử dụng đất, loại đất theo Luật Đất đai và hiện trạng sử dụng đất trước khi vi phạm; việc xác định phải căn cứ vào hồ sơ, tài liệu thể hiện tình trạng ban đầu. Trường hợp không có hồ sơ, tài liệu thì người có thẩm quyền lập biên bản phải xác minh trên cơ sở ý kiến của người vi phạm và ý kiến của Ủy ban nhân dân cấp xã.
Đối với hành vi quy định tại Điều 10 Nghị định số 123/2024/NĐ-CP, tiền đề pháp lý của hành vi là việc chuyển đất nông nghiệp không phải đất trồng lúa, không phải đất lâm nghiệp sang đất phi nông nghiệp mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Vì vậy, muốn áp dụng Điều 10 thì trước hết phải có căn cứ xác định phần đất trước vi phạm thực sự thuộc nhóm đất nông nghiệp và thuộc loại đất tương ứng. Việc quyết định xử phạt không thể đồng thời là căn cứ duy nhất để "suy ra" loại đất; loại đất phải được xác định trước, độc lập và có chứng cứ.
Điểm này có ý nghĩa đặc biệt đối với hồ sơ cũ chỉ ghi "đất vườn" hoặc thửa đất có cả đất ở và đất vườn nhưng không chỉ rõ vị trí. Nếu cơ quan xử phạt chỉ căn cứ vào chữ "đất vườn" để kết luận đó là đất nông nghiệp, sau đó áp Điều 10, thì trình tự lập luận bị đảo ngược: kết luận về loại đất - một yếu tố cấu thành của hành vi - chưa được chứng minh đầy đủ nhưng đã được coi là tiền đề để xử phạt.
Mặt khác, pháp luật hiện hành cũng đã có những cơ chế xử lý hậu quả theo hướng tránh thu trùng. Nghị định số 281/2026/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 123/2024/NĐ-CP quy định trường hợp người vi phạm đã nộp các khoản tiền vào ngân sách nhà nước từ việc sử dụng đất vi phạm thì số lợi bất hợp pháp phải nộp được khấu trừ các khoản tiền đã nộp. Đây là hướng tiếp cận hợp lý, nhưng vẫn không thay thế được yêu cầu đầu tiên là phải xác định đúng loại đất, diện tích và thời điểm vi phạm.
4. Dự thảo Luật Đất đai ngày 17/9/2026 đã có bước tiến, song vẫn còn một mắt xích cần hoàn thiện
Dự thảo Luật đã có nhiều quy định có thể hỗ trợ xử lý vấn đề này. Khoản 4 Điều 4 dự thảo xác định việc giải quyết các quan hệ về đất đai phải căn cứ vào chính sách, pháp luật đất đai tại thời điểm xảy ra hành vi quản lý và sử dụng đất. Đây là nguyên tắc quan trọng đối với hồ sơ hình thành qua nhiều thời kỳ, bởi không thể áp máy móc hệ thống tên gọi và phân loại của thời điểm hiện tại để đánh giá một giấy tờ được lập theo pháp luật cũ.
Điều 10 dự thảo tiếp tục phân loại đất theo các nhóm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất dự trữ phát triển; không thiết kế một loại đất độc lập có tên "đất vườn". Về kỹ thuật lập pháp, cách tiếp cận này là phù hợp. Vấn đề không phải là cần tạo thêm một loại đất mới, mà là phải có quy tắc chuyển tiếp để xác định một tên gọi lịch sử tương ứng với loại đất nào trong hệ thống pháp lý hiện hành.
Điều 68 dự thảo đã trực tiếp xử lý giấy tờ có mục đích "làm nhà ở, đất ở hoặc thổ cư" trong cơ chế cấp Giấy chứng nhận và xác định nghĩa vụ tiền sử dụng đất. Điều này cho thấy cơ quan soạn thảo đã nhận diện giá trị của tên gọi lịch sử. Đồng thời, Điều 109 dự thảo quy định các loại đất đã được xác định theo pháp luật đất đai trước khi Luật mới có hiệu lực thì không phải điều chỉnh lại, trừ trường hợp người sử dụng đất có nhu cầu; Điều 114 tiếp tục quy định hồ sơ địa chính, Giấy chứng nhận và giấy tờ liên quan đã lập trước ngày Luật có hiệu lực không phải điều chỉnh loại đất ngay, mà thực hiện đồng thời khi người sử dụng đất làm thủ tục hành chính hoặc có nhu cầu.
Các quy định trên đã tạo nền tảng chuyển tiếp, nhưng chưa trả lời đầy đủ trường hợp chính giấy tờ cũ chưa xác định được một loại đất tương ứng theo pháp luật hiện hành, hoặc thửa đất có nhiều loại đất nhưng không xác định được vị trí của từng phần. Nói cách khác, Dự thảo đã xử lý trường hợp "loại đất cũ đã xác định rõ", nhưng cần bổ sung thêm cơ chế cho trường hợp "tên gọi cũ chưa đủ để xác định loại đất mới" và trường hợp "diện tích từng loại đất đã biết nhưng ranh giới không xác định được".
5. Chính sách hiện hành tiếp tục thừa nhận tính đặc thù của đất vườn, ao trong cùng thửa đất có đất ở
Nghị quyết số 254/2025/QH15 của Quốc hội quy định cơ chế riêng về tiền sử dụng đất đối với đất vườn, ao, đất nông nghiệp trong cùng thửa đất có đất ở được xác định khi công nhận quyền sử dụng đất; đồng thời áp dụng đối với đất có nguồn gốc là đất vườn, ao gắn liền với đất ở nhưng được tách ra để chuyển quyền hoặc do đo đạc trước ngày 01/7/2014 đã tự tách thành thửa riêng. Mức thu được xác định theo tỷ lệ chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở và giá đất nông nghiệp, tùy diện tích trong hay vượt hạn mức.
Quy định này không có nghĩa đất vườn đương nhiên là đất ở và cũng không làm mất nghĩa vụ xử lý vi phạm nếu có. Tuy nhiên, nó thể hiện một lựa chọn chính sách rõ ràng: nhà làm luật nhìn nhận đất vườn, ao gắn liền với đất ở hoặc có nguồn gốc từ khuôn viên đất ở là nhóm trường hợp có yếu tố lịch sử đặc thù, không hoàn toàn đồng nhất về chính sách tài chính với một thửa đất nông nghiệp độc lập. Đây là cơ sở để yêu cầu cơ chế xác định loại đất và xử lý vi phạm phải thận trọng, dựa trên hồ sơ cụ thể thay vì suy đoán từ tên gọi.
6. Kiến nghị hoàn thiện Dự thảo Luật
Từ những phân tích trên, việc hoàn thiện Luật nên tập trung vào ba mắt xích: chuyển đổi tên gọi lịch sử thành loại đất pháp lý hiện hành; xác định vị trí, diện tích của từng loại đất trong thửa hỗn hợp; và bảo đảm kết quả xác định loại đất là tiền đề bắt buộc trước khi áp dụng chế tài.
Thứ nhất, bổ sung quy tắc xác định loại đất đối với giấy tờ, hồ sơ địa chính có tên gọi lịch sử.
Về vị trí, quy định này phù hợp hơn nếu đặt tại Điều 109 hoặc Điều 114 của Dự thảo về chuyển tiếp và hồ sơ địa chính, thay vì đưa toàn bộ nội dung vào Điều 10 về phân loại đất. Có thể nghiên cứu quy định theo hướng: "Trường hợp Giấy chứng nhận, giấy tờ về quyền sử dụng đất hoặc hồ sơ địa chính được lập theo pháp luật đất đai qua các thời kỳ sử dụng tên gọi loại đất không còn tương ứng với phân loại đất theo Luật này thì việc xác định loại đất được căn cứ vào pháp luật tại thời điểm xác lập quyền sử dụng đất, nội dung và hồ sơ làm căn cứ cấp giấy, hồ sơ địa chính, nguồn gốc và quá trình sử dụng đất. Không được chỉ căn cứ vào tên gọi lịch sử trên giấy tờ để mặc nhiên xác định loại đất theo hệ thống phân loại hiện hành. Chính phủ quy định chi tiết việc xác định loại đất trong trường hợp này."
Cách quy định này không tạo thêm loại đất "đất vườn", nhưng giải quyết trực tiếp điểm nghẽn của hồ sơ lịch sử. Đồng thời, quy định cũng bảo đảm thống nhất với nguyên tắc tại khoản 4 Điều 4 Dự thảo: quan hệ đất đai phải được đánh giá trong bối cảnh chính sách, pháp luật tại thời điểm phát sinh.
Thứ hai, bổ sung cơ chế xác định vị trí, ranh giới của từng loại đất trong cùng một thửa đất.
Thực tiễn có trường hợp Giấy chứng nhận ghi tổng diện tích thửa đất, trong đó xác định một phần là đất ở, phần còn lại là đất khác nhưng sơ đồ không thể hiện ranh giới. Khi phát sinh xây dựng hoặc chuyển mục đích trên một phần thửa đất, tranh chấp pháp lý không còn chỉ là "bao nhiêu mét vuông đất ở" mà là "diện tích đất ở nằm ở đâu". Luật hoặc văn bản hướng dẫn cần quy định thứ tự nguồn tài liệu để xác định: hồ sơ cấp Giấy chứng nhận; bản đồ, sổ mục kê, hồ sơ địa chính theo từng thời kỳ; tài liệu đo đạc; vị trí nhà ở và công trình được ghi nhận tại thời điểm xác lập quyền; tài liệu quản lý, kê khai, đăng ký và các chứng cứ hợp pháp khác.
Trường hợp sau khi rà soát vẫn không đủ căn cứ xác định ranh giới lịch sử thì Chính phủ cần quy định một phương pháp xử lý thống nhất, bảo đảm không làm tăng hoặc giảm tổng diện tích đất ở đã được cơ quan nhà nước công nhận, đồng thời không suy đoán vị trí theo hướng bất lợi cho người sử dụng đất khi hồ sơ quản lý do cơ quan nhà nước lập trước đây không đủ thông tin.
Thứ ba, luật hóa nguyên tắc liên kết giữa xác định loại đất và xử lý vi phạm hành chính.
Không cần đưa toàn bộ quy trình xử phạt vào Luật Đất đai, nhưng Luật nên quy định một nguyên tắc đủ rõ: "Trường hợp việc xác định hành vi vi phạm phụ thuộc vào loại đất trước khi vi phạm thì cơ quan có thẩm quyền chỉ được kết luận hành vi vi phạm sau khi loại đất, vị trí và diện tích đất liên quan đã được xác định theo quy định của pháp luật về đất đai. Không được căn cứ duy nhất vào tên gọi loại đất trên giấy tờ lịch sử để xác định hành vi vi phạm."
Sau đó, Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính quy định cụ thể trình tự xác minh, tài liệu chứng minh và trách nhiệm của cơ quan lập biên bản. Cách thiết kế này bảo đảm đúng ranh giới điều chỉnh giữa Luật Đất đai và pháp luật xử lý vi phạm hành chính, đồng thời ngăn ngừa tình trạng dùng chính quyết định xử phạt để thay cho bước chứng minh loại đất.
Thứ tư, phân biệt rõ cơ chế hoàn thiện thủ tục với việc hợp thức hóa vi phạm.
Đối với các trường hợp có nguồn gốc sử dụng ổn định, không lấn, chiếm, không tranh chấp, phù hợp quy hoạch và pháp luật cho phép tiếp tục sử dụng sau khi hoàn thành thủ tục, có thể nghiên cứu cơ chế khắc phục bằng việc thực hiện thủ tục đất đai và nghĩa vụ tài chính. Tuy nhiên, cơ chế này phải được giới hạn chặt về điều kiện và thời điểm, tránh tạo thông điệp rằng người sử dụng đất có thể tự ý chuyển mục đích trước rồi xin hợp thức hóa sau. Dự thảo hiện đã có hướng tiếp cận thận trọng tại khoản 8 Điều 67 đối với một số trường hợp vi phạm về thủ tục trước ngày 01/8/2024; đây có thể là cơ sở để tiếp tục phân loại rõ giữa vi phạm thủ tục có thể hoàn thiện và hành vi sử dụng đất sai mục đích phải xử lý theo chế tài.
Thứ năm, bảo đảm đồng bộ giữa nghĩa vụ tài chính về đất đai và số lợi bất hợp pháp.
Nghị định số 281/2026/NĐ-CP đã cho phép khấu trừ các khoản tiền người vi phạm đã nộp vào ngân sách nhà nước từ việc sử dụng đất vi phạm khi xác định số lợi bất hợp pháp. Đây là quy định hợp lý cần được duy trì trong hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính. Khi hoàn thiện Luật Đất đai, cần bảo đảm các quy định về nghĩa vụ tài chính, chuyển mục đích và công nhận quyền sử dụng đất không dẫn đến việc thu hai lần trên cùng một phần lợi ích kinh tế; tuy nhiên, kỹ thuật tính số lợi bất hợp pháp nên tiếp tục được quy định trong pháp luật xử lý vi phạm hành chính thay vì đưa chi tiết vào Luật Đất đai.
7. Kết luận
Vướng mắc về "đất vườn" không nên được giải quyết bằng cách tạo thêm một loại đất mới. Cốt lõi của vấn đề là thiếu một cầu nối pháp lý đủ rõ giữa tên gọi trong hồ sơ lịch sử với hệ thống phân loại hiện hành, đặc biệt đối với thửa đất có đồng thời đất ở và đất khác nhưng hồ sơ cũ không xác định ranh giới. Khi cầu nối này chưa rõ, cùng một thửa đất có thể được cơ quan đăng ký, cơ quan tài chính và cơ quan xử phạt tiếp cận theo các cách khác nhau.
Dự thảo Luật Đất đai ngày 17/9/2026 đã có nền tảng quan trọng: áp dụng pháp luật theo thời điểm phát sinh quan hệ đất đai; xử lý giấy tờ có mục đích nhà ở, đất ở hoặc thổ cư; và quy định chuyển tiếp đối với loại đất, hồ sơ địa chính, Giấy chứng nhận đã hình thành theo pháp luật cũ. Phần còn thiếu cần được hoàn thiện là quy tắc cho trường hợp tên gọi lịch sử chưa tương ứng với một loại đất hiện hành và cơ chế xác định vị trí của từng loại đất trong thửa hỗn hợp.
Nếu bổ sung được ba mắt xích: "tên gọi lịch sử - loại đất pháp lý - vị trí, diện tích cụ thể", thì việc xử lý vi phạm hành chính mới có nền tảng chắc chắn. Khi đó, kỷ cương quản lý đất đai vẫn được bảo đảm nhưng nguy cơ xử phạt sai hành vi, xác định sai nghĩa vụ tài chính và phát sinh khiếu nại từ những bất cập của hồ sơ lịch sử sẽ được hạn chế đáng kể. Đây là hướng sửa luật vừa tôn trọng lịch sử quản lý đất đai, vừa bảo đảm nguyên tắc pháp quyền: xử lý đúng hành vi phải bắt đầu từ việc xác định đúng đối tượng pháp lý của hành vi.
TÀI LIỆU, QUY ĐỊNH ĐỐI CHIẾU
1. Dự thảo Luật Đất đai kèm Hồ sơ dự án Luật ngày 17/9/2026, trọng tâm các Điều 4, 10, 67, 68, 109 và 114.
2. Luật Đất đai năm 1993, trọng tâm Điều 46 và Điều 52; Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ.
3. Luật Đất đai số 13/2003/QH11, Điều 87.
4. Luật Đất đai số 45/2013/QH13, Điều 103; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, Điều 24.
5. Luật Đất đai số 31/2024/QH15; Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ, Điều 7.
6. Nghị định số 123/2024/NĐ-CP ngày 04/10/2024 của Chính phủ, trọng tâm Điều 7 và Điều 10; Nghị định số 281/2026/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 123/2024/NĐ-CP.
7. Nghị quyết số 254/2025/QH15 của Quốc hội, trọng tâm Điều 10 và các quy định liên quan đến đất vườn, ao, đất nông nghiệp trong cùng thửa đất có đất ở./.