Lịch sử phát triển quy định pháp luật về chứng thực của Nhà nước ta từ khi giành được chính quyền (Cách mạng Tháng Tám năm 1945) đến nay cho thấy hoạt động chứng thực có sự thay đổi khá phức tạp cả về tên gọi và thẩm quyền.

Thực hiện chủ trương tách bạch về bản chất giữa hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực của Nghị quyết số 49/NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, ngày 29/11/2006, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá XI, Quốc hội đã thông qua Luật Công chứng (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2007), trong đó quy định rõ về chức năng của công chứng là công chứng các hợp đồng, giao dịch, đồng thời tiến hành một bước xã hội hoá công chứng. Tiếp theo đó, ngày 18/5/2007, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký ra đời nhằm bảo đảm tính đồng bộ trong hoạt động công chứng, chứng thực.

Theo quy định pháp luật hiện hành, hoạt động chứng thực được thực hiện theo quy định của 2 văn bản pháp luật chính là: Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, bao gồm 03 loại hình chứng thực: chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng giao dịch. Thẩm quyền thực hiện thuộc về Ủy ban nhân dân cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Thực tế cho thấy hoạt động chứng thực là hoạt động thường xuyên của Ủy ban nhân dân cấp xã, gắn với đời sống sinh hoạt, học tập và công tác của hầu hết mọi người dân. Hoạt động chứng thực có yêu cầu tiến hành hàng ngày, có số lượng lớn, nên chiếm một phần khá lớn thời gian tác nghiệp của công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã, do đó việc xây dựng các mô hình giải quyết tình huống chứng thực một cách điển hình, khoa học và hiệu quả, sẽ là một trong các phương thức giúp công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã giải quyết tốt nhiệm vụ chứng thực của mình, rút ngắn thời gian tác nghiệp, hạn chế đến mức thấp nhất sai sót, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp xã.

Một trong các hình thức chứng thực phổ biến và thường gặp nhất đối với cả cơ quan nhà nước và người dân là chứng thực bản sao. Đây là cách nói rút gọn của hoạt động chứng thực bản sao từ bản chính.

“Chứng thực bản sao từ bản chính” là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào bản chính để chứng thực bản sao là đúng với bản chính.

1.1.Thẩm quyền chứng thực bản sao

Trước đây, Nghị định số 75/2000/QĐ-CP quy định thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính do Phòng Công chứng và UBND cấp huyện thực hiện. Do số lượng Phòng Công chứng tại mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương còn ít ỏi, nhất là tại các tỉnh điều kiện kinh tế, xã hội còn gặp nhiều khó khăn; quy trình thực hiện tại UBND cấp huyện còn phức tạp, chưa thuận lợi cho người dân, nên ở nhiều địa phương đã gây ra hiện tượng quá tải, xếp hàng, chen lấn, chờ đợi để thực hiện công chứng bản sao, gây bức xúc cho người dân.

Với quan điểm chuyên nghiệp hóa, theo chức năng, nhiệm vụ, mỗi cơ quan chỉ làm một việc, tăng cường phân cấp thẩm quyền cho chính quyền cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người dân, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định phân cấp theo hướng:

- Phòng Tư pháp cấp huyện có thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng nước ngoài.

- Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt.

Sau hơn 1 năm thực hiện Nghị định 79/NĐ-CP, để giải quyết những khó khăn, vướng mắc, bất cập của một số quy định trong Nghị định số 79/2007/NĐ-CP, Bộ Tư pháp đã kịp thời ban hành Thông tư số 03/2008/TT-BTP ngày 25/8/2008 hướng dẫn  thi hành một số điều của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP, trong đó hướng dẫn thẩm quyền chứng thực đối với một số tình huống cụ thể như:

+ Đối với các giấy tờ, văn bản chỉ bằng tiếng Việt hoặc do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền của Việt Nam cấp bằng tiếng Việt, có xen một số từ bằng tiếng nước ngoài (ví dụ: Giấy chứng nhận kết hôn của người Việt Nam và người nước ngoài, trong đó có ghi tên, địa chỉ của người nước ngoài bằng tiếng nước ngoài...) thì cơ quan có thẩm quyền chứng thực là Uỷ ban nhân dân cấp xã.

+ Đối với các giấy tờ, văn bản chỉ bằng tiếng nước ngoài hoặc chủ yếu bằng tiếng nước ngoài có xen một số từ bằng tiếng Việt (ví dụ: Văn bằng, chứng chỉ do cơ quan, tổ chức nước ngoài cấp cho người Việt Nam trong đó có ghi tên người Việt Nam bằng tiếng Việt...) thì cơ quan có thẩm quyền chứng thực là Phòng Tư pháp cấp huyện.

+ Đối với các giấy tờ, văn bản có tính chất song ngữ (ví dụ: Hộ chiếu của công dân Việt Nam, chứng chỉ tốt nghiệp của các trường đại học Việt Nam liên kết với trường đại học của nước ngoài... trong đó có ghi đầy đủ bằng cả tiếng Việt và tiếng nước ngoài) thì người yêu cầu chứng thực được lựa chọn chứng thực tại Phòng Tư pháp cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp xã

Sau hơn 4 năm thực hiện Nghị định 79/NĐ-CP/NĐ-CP và Thông tư số 03/2008/TT-BTP, việc phân định thẩm quyền chứng thực cho Ủy ban nhân dân cấp xã – cơ quan hành chính nhà nước có số lượng lớn nhất, gần với người dân ở cơ sở nhất đã giải quyết việc chứng thực “xếp hàng” trước đây, tạo điều kiện thuận lợi về thủ tục, thời gian, chi phí chứng thực bản sao cho người dân. Tuy nhiên, việc phân cấp giữa Phòng Tư pháp cấp huyện và UBND cấp xã còn cứng nhắc, khiên cưỡng, chưa hợp lý, chưa tạo thuận lợi cho người dân có yêu cầu chứng thực trong trường hợp cá nhân, tổ chức có yêu cầu chứng thực giấy tờ, văn bản vừa bằng tiếng Việt vừa bằng tiếng nước ngoài, xen kẽ tiếng nước ngoài hoặc một bộ hồ sơ có cả giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt và tiếng nước ngoài thì phải đến hai cơ quan là Phòng Tư pháp cấp huyện và UBND cấp xã để yêu cầu chứng thực, đồng thời cũng góp phần giảm tải cho công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã, vì vậy Nghị định số 04/2012/NĐ-CP ngày 25/01/2012 sửa đổi, bổ sung Điều 5 của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký đã giao cho Phòng Tư pháp cấp huyện thêm thẩm quyền chứng thực như Ủy ban nhân dân cấp xã, tức là được thực hiện: chứng thực bản sao từ bản chính đối với giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt, tiếng nước ngoài và song ngữ. Như vậy, quy định này là thực chất chỉ "trả lại" thẩm quyền chứng thực của UBND cấp huyện đã được quy định tại Nghị định số 75/2000/NĐ-CP của Chính phủ về công chứng, chứng thực trước đây cho Phòng Tư pháp cấp huyện.

1.2. Trình tự, thủ tục chứng thực bản sao

Theo quy định tại Điều 13, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP, trình tự, thủ tục thực hiện chứng thực bản sao được thực hiện như sau:

a) Người yêu cầu chứng thực xuất trình các giấy tờ cần chứng thực bao gồm: Bản chính và bản sao cần chứng thực.

- “Bản chính”, theo quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP “là bản do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cấp lần đầu tiên có giá trị pháp lý để sử dụng, là cơ sở để đối chiếu và chứng thực bản sao”.

Tuy nhiên, trong thực tế có một số trường hợp người dân được cấp lại bản chính do bản chính được cấp lần đầu bị mất, bị hư hỏng... ví dụ: Giấy khai sinh được cấp lại, đăng ký lại, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị hỏng được cấp lại... Những bản chính cấp lại, đăng ký lại này thay thế và có giá trị như bản chính cấp lần đầu, cũng là cơ sở để đối chiếu và chứng thực bản sao. Do vậy, Thông tư số 03/2008/TT-BTP đã hướng dẫn bản chính được dùng để đối chiếu và chứng thực bản sao bao gồm những loại sau:  

+ Bản chính cấp lần đầu;

+ Bản chính cấp lại;

+ Bản chính đăng ký lại.

- "Bản sao" là bản chụp, bản in, bản đánh máy, bản đánh máy vi tính hoặc bản viết tay có nội dung đầy đủ, chính xác như bản chính.

Như vậy, có nhiều hình thức của bản sao, có thể là bản chụp nguyên dạng (cả về nội dung, hình thức) của bản chính, có thể là bản viết tay, đánh máy, in vi tính, miễn là bảo đảm nội dung đầy đủ, chính xác như bản chính cần chứng thực (nguyên vẹn nội dung).

Người yêu cầu chứng thực có thể tạo bản sao tại địa điểm chứng thực, tại nhà hoặc bất cứ địa điểm nào khác, nhưng cần lưu ý bảo đảm số lượng bản sao phù hợp với nhu cầu của mình và chất lượng bản sao không bị nhòe, mờ, dễ bay chữ.

Do tính chất của việc chứng thực bản sao từ bản chính, chỉ cần có bản sao và bản chính, nên người đi chứng thực có thể là người có yêu cầu chứng thực (chủ nhân của giấy tờ, văn bản), cũng có thể là người khác được ủy quyền (nhờ) làm thay, việc ủy quyền này không cần thể hiện bằng văn bản. Đồng thời việc chứng thực cũng không phụ thuộc vào nơi cư trú, địa giới hành chính, người có yêu cầu chứng thực có thể tới bất kỳ UBND cấp xã/Phòng Tư pháp cấp huyện nào để thực hiện yêu cầu của mình, không phụ thuộc vào việc có cư trú tại địa bàn của xã, huyện đó hay không.

b) Người thực hiện chứng thực, sau khi tiếp nhận yêu cầu chứng thực, phải kiểm tra tính hợp pháp của bản chính, nếu phát hiện bản chính có dấu hiệu giả mạo thì đề nghị người yêu cầu chứng thực chứng minh; nếu người yêu cầu chứng thực không chứng minh được thì từ chối chứng thực.

Sau đó, người thực hiện chứng thực đối chiếu bản sao với bản chính[1], nếu bản sao đúng với bản chính thì chứng thực.

Khi chứng thực bản sao từ bản chính người thực hiện chứng thực phải ghi rõ cụm từ “chứng thực bản sao đúng với bản chính", ngày, tháng, năm chứng thực, ghi số chứng thực, ký, ghi rõ họ tên, chức vụ và đóng dấu của cơ quan có thẩm quyền chứng thực.

Trang đầu tiên của bản sao phải được ghi rõ chữ "BẢN SAO" vào chỗ  trống phía trên bên phải, nếu bản sao giấy tờ, văn bản có có từ hai tờ trở lên thì phải đóng dấu giáp lai giữa các tờ, phần chứng thực được thực hiện tại trang cuối cùng của giấy tờ, văn bản.

1.3.Địa điểm và thời hạn thực hiện việc chứng thực bản sao

- Về địa điểm thực hiện chứng thực, Điều 15 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định rõ: Việc chứng thực bản sao phải được thực hiện tại trụ sở của cơ quan có thẩm quyền chứng thực (Ủy ban nhân dân cấp xã/Phòng Tư pháp cấp huyện). Không có trường hợp ngoại lệ cho việc chứng thực bản sao như đối với việc chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch.

- Về thời gian thực hiện việc chứng thực: Nghị định số 79/2007/NĐ-CP cũng quy định rõ: Cơ quan có thẩm quyền chứng thực phải bố trí cán bộ để tiếp nhận yêu cầu chứng thực hàng ngày, như vậy là việc chứng thực phải bảo đảm phục vụ nhân dân bất kỳ thời điểm nào người dân có nhu cầu trong ngày làm việc của cơ quan hành chính nhà nước, không được chia lịch tiếp nhận yêu cầu chứng thực theo ngày hoặc giờ làm việc. Do đó, Phòng Tư pháp, UBND cấp xã phải bố trí 01 cán bộ làm công tác chứng thực thường xuyên trực, tiếp nhận yêu cầu chứng thực của người dân.

- Về thời hạn giải quyết yêu cầu chứng thực: Nếu việc tiếp nhận yêu cầu chứng thực bản sao từ bản chính trong thời gian làm việc buổi sáng hoặc buổi chiều thì phải được thực hiện chứng thực ngay trong buổi làm việc đó; trường hợp yêu cầu chứng thực với số lượng lớn thì việc chứng thực có thể được hẹn lại để chứng thực sau nhưng không quá 2 ngày làm việc.

Việc xác định số lượng lớn tùy theo sự nhận định, đánh giá và kỹ năng của cán bộ thực hiện chứng thực, nhưng thường được coi là số lượng lớn trong các trường hợp sau:

+ Giấy tờ, văn bản là bản chính cần chứng thực có số lượng trang lớn (vài chục trang trở lên);

+ Số lượng giấy tờ, văn bản cần chứng thực quá nhiều (hàng chục, hàng trăm loại giấy tờ, văn bản);

+ Số lượng bản sao giấy tờ, văn bản theo nhu cầu của người có yêu cầu chứng thực quá lớn (có thể 01 loại giấy tờ nhưng lấy hàng chục, hàng trăm bản);

Do nguyên tắc phải đối chiếu từng bản sao với bản chính, nên với số lượng lớn như vậy, phụ thuộc vào kỹ năng đối chiếu của người thực hiện chứng thực, không thể giải quyết ngay trong buổi làm việc, việc cần thêm thời gian đối chiếu, bảo đảm sự chính xác là cần thiết.

1.4. Các trường hợp không được chứng thực bản sao

Để tránh xảy ra tiêu cực, có cơ sở để xác định trách nhiệm của người thi hành công vụ (người thực hiện chứng thực) đối với văn bản đã được chứng thực, Điều 16 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định các trường hợp không được chứng thực bản sao từ bản chính, bao gồm:

a) Bản chính được cấp sai thẩm quyền hoặc giả mạo

Để xác định được giấy tờ, văn bản nào là cấp sai thẩm quyền, đòi hỏi người thực hiện chứng thực và cán bộ tiếp nhận phải có hiểu biết chung về pháp luật để nắm bắt được thẩm quyền cấp một số loại giấy tờ, văn bản cơ bản. Đối với văn bản giả mạo, thì việc xác định cũng là rất khó khăn vì việc giả mạo giấy tờ hiện nay khá tinh vi, mắt thường khó (nếu không muốn nói là không thể) phát hiện được, trong khi đó điều kiện để trang bị máy móc (máy soi, đèn chiếu tia cực tím) cho tất cả các cơ quan chứng thực là rất không khả thi. Đòi hỏi người thực hiện chứng thực phải có kinh nghiệm và được bồi dưỡng một số kỹ năng chuyên sâu, đặc biệt là kỹ năng phát hiện giấy tờ giả bằng mắt thường.

b) Bản chính đã bị tẩy xóa, sửa chữa, thêm, bớt hoặc đã bị hư hỏng, cũ nát không thể xác định rõ nội dung.

Tất cả các trường hợp giấy tờ, văn bản là bản chính, dù được cấp hợp lệ, nhưng lại có sự tẩy xóa, sửa chữa, có thể dùng bút xóa, hóa chất, hoặc thêm, bớt đi nội dung (dù chỉ là một nét chữ, một con số) hoặc giấy tờ, văn bản qua thời gian, do được cấp quá lâu, nay đã bị cũ nát, mờ, nhòe, mất chữ không thể xác định được đầy đủ nội dung thì đều không được chứng thực bản sao. Trừ trường hợp sự sửa chữa, thêm, bớt đó đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận (cơ quan có thẩm quyền cấp hoặc đính chính đã thực hiện ghi chú hoặc đóng dấu xác nhận sự sửa chữa, thêm, bớt đó).

c) Bản chính không được phép phổ biến trên các phương tiện thông tin đại chúng theo quy định của pháp luật.

Tùy theo tính chất và quy định của ngành, đơn vị, một số giấy tờ, văn bản thuộc diện không được phổ biến một cách đại chúng (ví dụ: tài liệu của cơ quan ghi rõ “Lưu hành nội bộ”, tài liệu có độ mật …) thì đều thuộc diện người thực hiện chứng thực phải từ chối khi nhận được yêu cầu.

d) Đơn, thư và các giấy tờ do cá nhân tự lập không có chứng nhận, chứng thực hoặc xác nhận của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

đ) Các giấy tờ, văn bản khác mà pháp luật quy định không được sao.