Nguyễn Kiên Cường - Phó Giám đốc Sở Tư pháp
Tóm tắt
Trong thực tiễn thu hồi đất, có những trường hợp phần đất bị thu hồi không lớn, nhưng tác động đối với ngôi nhà và đời sống của người dân lại rất sâu. Một căn nhà bị cắt đi một phần không chỉ mất đi diện tích bị tháo dỡ, mà còn có thể làm thay đổi kết cấu, công năng, sự an toàn và khả năng tiếp tục sử dụng của phần còn lại. Khoản 1 Điều 102 Luật Đất đai 2024 đã đặt ra nguyên tắc bồi thường đối với nhà ở, công trình phục vụ đời sống khi Nhà nước thu hồi đất, nhưng trong giai đoạn từ ngày 01/8/2024 đến trước ngày 01/01/2026, quy định này bộc lộ khoảng trống rõ rệt đối với trường hợp nhà ở, công trình bị phá dỡ một phần mà phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật.
Nghị quyết số 254/2025/QH15 đã kịp thời bổ khuyết khoảng trống đó, song lại đồng thời đặt ra một bài toán mới: giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định việc bồi thường theo thiệt hại thực tế. Bài viết phân tích khoảng trống của khoản 1 Điều 102, làm rõ giá trị bổ khuyết của Nghị quyết số 254/2025/QH15, nhận diện những khó khăn nảy sinh khi địa phương triển khai và đề xuất hướng hoàn thiện quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo hướng đúng quy định, rõ ranh giới, khả thi và an toàn pháp lý.
1. Từ một quy định “đúng về tinh thần” đến một khoảng trống trong thực thi
Nhà ở, xét đến cùng, không chỉ là tài sản. Đó còn là nơi neo giữ nhịp sống của một gia đình, là nơi mọi biến động pháp lý về đất đai nhanh chóng chuyển thành biến động rất cụ thể của đời sống thường ngày. Chính vì vậy, khi pháp luật đất đai thiết kế cơ chế bồi thường đối với nhà ở bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất, yêu cầu đặt ra không chỉ là bù đắp bằng tiền, mà còn là bù đắp sao cho hợp lý, thuyết phục và có thể đưa người dân trở lại trạng thái ổn định sau mất mát.
Khoản 1 Điều 102 Luật Đất đai 2024 được xây dựng trong tinh thần ấy. Quy định này xác định rằng đối với nhà ở, công trình phục vụ đời sống gắn liền với đất của hộ gia đình, cá nhân, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải tháo dỡ hoặc phá dỡ khi Nhà nước thu hồi đất, chủ sở hữu được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương; đồng thời được sử dụng các nguyên vật liệu còn lại. Đây là một lựa chọn lập pháp có tính nhân văn, bởi pháp luật không nhìn căn nhà như một khối tài sản cũ để khấu hao, mà nhìn nó như một không gian sống cần được bù đắp bằng khả năng tái tạo tương đương.
Tuy nhiên, đời sống luôn đi xa hơn câu chữ của điều luật. Vấn đề xuất hiện khi nhà ở không bị phá dỡ toàn bộ, mà chỉ bị tháo dỡ hoặc phá dỡ một phần. Khi ấy, điều luật mới chỉ nói đến nguyên tắc bồi thường theo giá trị xây dựng mới, nhưng chưa trả lời rành mạch một loạt câu hỏi thực tế: bồi thường phần bị phá dỡ hay toàn bộ nhà; phần còn lại của công trình được nhìn nhận như thế nào; nếu phần còn lại vẫn tiếp tục tồn tại và sử dụng được thì khoản chi phí để bảo đảm sự an toàn, hoàn thiện và công năng của nó được tính ra sao. Chính ở đây, một khoảng trống pháp lý đã hình thành trong quãng thời gian từ ngày 01/8/2024, khi Luật Đất đai 2024 bắt đầu có hiệu lực, đến trước ngày 01/01/2026, khi Nghị quyết số 254/2025/QH15 có hiệu lực.
Khoảng trống đó không hẳn là sự im lặng của pháp luật. Luật đã có nguyên tắc. Nhưng nguyên tắc ấy chưa đủ phân hóa để đi vào tình huống phá dỡ một phần. Và chính sự “chưa đủ” này là nơi phát sinh lúng túng trong thực thi: cùng một trường hợp, có thể xuất hiện các cách hiểu khác nhau; cùng một nhu cầu bồi thường, có thể hình thành các phương án xử lý thiếu thống nhất giữa các cơ quan.
2. Khoản 1 Điều 102: một bước tiến về chính sách, nhưng chưa khép kín về kỹ thuật lập pháp
Nhìn ở bình diện chính sách, khoản 1 Điều 102 là một bước tiến. Nó cho thấy nhà làm luật đã chú ý đến tính đặc thù của nhà ở và công trình phục vụ đời sống. Không giống với nhiều loại tài sản khác, nhà ở gắn với nhu cầu cư trú, với sự ổn định của gia đình, với những chi phí xã hội mà nếu không được bồi thường hợp lý thì rất khó lượng hóa đầy đủ. Bởi vậy, cơ chế bồi thường theo “giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương” là một lựa chọn có cơ sở. Nó gửi đi thông điệp rằng khi Nhà nước buộc người dân phải di chuyển hoặc chấp nhận mất đi một phần không gian sống, việc bù đắp không thể dừng ở cách tính hẹp như đối với một tài sản thông thường.
Nhưng cũng chính ở đây, kỹ thuật lập pháp của khoản 1 Điều 102 bộc lộ giới hạn. Điều luật mới dừng ở một cấu trúc chung: có nhà ở, có việc tháo dỡ hoặc phá dỡ, có bồi thường theo giá trị xây dựng mới. Điều luật chưa chia các tình huống theo mức độ tác động lên công trình. Nếu phá dỡ toàn bộ, hướng bồi thường khá rõ. Nhưng nếu phá dỡ một phần thì điều luật chưa phân biệt: phần còn lại có bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật hay không; phần còn lại có cần được sửa chữa, gia cố, hoàn thiện hay không; nếu có thì phần chi phí đó thuộc phạm vi bồi thường hay không.
Chính vì thế, khoản 1 Điều 102, dù đúng về định hướng, vẫn để lại một cảm giác “thiếu một nửa câu chuyện”. Pháp luật đã nhìn thấy sự cần thiết phải bồi thường, nhưng chưa đi hết con đường đến chỗ xác định nội dung bồi thường trong trường hợp phá dỡ một phần. Nói cách khác, điều luật đúng về điểm xuất phát, nhưng chưa thật trọn vẹn ở đích đến.
Điều này càng rõ khi đặt cạnh khoản 2 Điều 102 đối với “nhà, công trình xây dựng khác”. Ở nhóm tài sản này, Luật Đất đai 2024 đã phân nhánh rành mạch hơn: nếu phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật thì bồi thường bằng giá trị xây dựng mới; nếu phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật thì bồi thường theo thiệt hại thực tế. Nghị định số 88/2024/NĐ-CP tiếp tục cụ thể hóa theo hướng: trường hợp bị tháo dỡ hoặc phá dỡ một phần nhưng phần còn lại vẫn tồn tại và sử dụng được thì bồi thường phần giá trị bị phá dỡ và chi phí để sửa chữa, hoàn thiện phần còn lại. So với cấu trúc ấy, khoản 1 Điều 102 đối với nhà ở rõ ràng là “mềm” hơn, nhưng cũng vì thế mà dễ hụt đi ở khâu vận hành.
3. Nghị quyết số 254/2025/QH15: lấp khoảng trống của luật, nhưng đồng thời đặt ra một thử thách mới cho địa phương
Từ ngày 01/01/2026, Nghị quyết số 254/2025/QH15 bắt đầu có hiệu lực. Tại khoản 11 Điều 3, Nghị quyết đã bổ sung đúng chỗ mà khoản 1 Điều 102 còn để ngỏ. Theo đó, nếu nhà ở, công trình phục vụ đời sống phải tháo dỡ hoặc phá dỡ toàn bộ hoặc một phần mà phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật, thì bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của toàn bộ nhà ở, công trình đó. Còn nếu phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật, thì bồi thường theo thiệt hại thực tế theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Có thể nói, Nghị quyết 254 đã làm ba việc rất quan trọng.
Thứ nhất, Nghị quyết đã xác lập một ranh giới pháp lý rõ hơn giữa hai tình huống vốn trước đó dễ bị nhập nhằng: phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật và phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật.
Thứ hai, Nghị quyết đã chấm dứt cách hiểu cực đoan rằng cứ nhà ở bị phá dỡ một phần thì hoặc là bồi thường toàn bộ, hoặc là chỉ bồi thường đúng phần bị cắt bỏ. Pháp luật từ đây thừa nhận rằng có một “vùng giữa” – nơi phần còn lại vẫn còn giá trị sử dụng, nhưng thiệt hại thực tế phát sinh không chỉ dừng lại ở phần diện tích đã mất.
Thứ ba, Nghị quyết giao thẩm quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định cơ chế bồi thường theo thiệt hại thực tế. Đây là một lựa chọn hợp lý về mặt quản trị nhà nước, bởi thiệt hại thực tế trong những tình huống như vậy chịu ảnh hưởng rất nhiều bởi điều kiện xây dựng, đơn giá, mặt bằng kỹ thuật và tập quán địa phương.
Nhưng cùng lúc đó, thử thách cũng bắt đầu từ đây. Trung ương đã chỉ ra cánh cửa, nhưng cách bước qua cánh cửa ấy lại giao cho địa phương. Và chính phần việc “được giao” này là nơi dễ nảy sinh độ vênh mới: nếu địa phương quy định quá rộng, sẽ vô tình làm nhòa ranh giới giữa “bồi thường toàn bộ” và “bồi thường theo thiệt hại thực tế”; nếu quy định quá hẹp, người dân sẽ không được bù đắp đầy đủ những tổn thất thực sự phát sinh; nếu sao chép lại quy định của Trung ương, văn bản của tỉnh sẽ không còn giá trị bổ sung; nếu cụ thể hóa quá sâu nhưng thiếu căn cứ, văn bản sẽ trở nên mong manh trước yêu cầu kiểm tra tính hợp pháp và hợp lý.
Có thể nói, Nghị quyết 254 đã “vá” đúng một khoảng trống của luật, nhưng cũng đồng thời trao cho địa phương một bài toán khó hơn rất nhiều: phải tìm được điểm cân bằng giữa sự đúng luật, tính khả thi và cảm nhận công bằng trong thực tiễn.
4. Những khó khăn hiện lên từ chính cấu trúc của “thiệt hại thực tế”
Khó khăn đầu tiên là ranh giới giữa phần bị phá dỡ và phần còn lại phải xử lý. Trong thực tế xây dựng, hiếm có trường hợp nào việc cắt bỏ một phần nhà lại chỉ dừng đúng ở khối tích bị thu hồi. Một bức tường bị cắt có thể kéo theo việc phải xây lại đầu hồi; một mái nhà bị ngắt quãng có thể phải làm lại toàn bộ phần tiếp giáp; một vị trí cắt qua trục kết cấu có thể đòi hỏi gia cố thêm dầm, cột, sàn liền kề. Nếu chỉ bồi thường phần bị đập bỏ, thì chưa phản ánh hết thiệt hại thực tế. Nhưng nếu mở rộng đến mức coi toàn bộ phần còn lại là đối tượng bồi thường như xây mới, thì lại đi ra ngoài ranh giới mà Nghị quyết 254 đã chủ ý thiết lập.
Khó khăn thứ hai là vấn đề đánh giá kỹ thuật. Một căn nhà trong thực tế không phải lúc nào cũng đi cùng bộ hồ sơ kỹ thuật hoàn chỉnh. Có nhà được xây dựng từ lâu, có nhà cơi nới qua nhiều lần, có nhà thay đổi công năng, có nhà không còn bản vẽ hoàn công. Trong bối cảnh đó, việc xác định phần còn lại có “vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật” hay không là một công việc đòi hỏi chuyên môn, nhưng cũng phải tính đến tính khả thi. Nếu bắt buộc mọi trường hợp đều phải thuê tư vấn, việc bồi thường sẽ chậm, tốn kém, dễ phát sinh thủ tục nặng nề. Nếu giao cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường tự đánh giá như cơ chế mặc định, nguy cơ tranh chấp về khách quan và năng lực lại tăng lên.
Khó khăn thứ ba là câu chuyện mức bồi thường. Trong thực tế điều hành, luôn có xu hướng muốn đơn giản hóa. Cách nghĩ “phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật thì cứ bồi thường 100% giá xây mới của phần bị phá dỡ, còn phần còn lại dân tự hoàn thiện” là một ví dụ. Cách này có ưu điểm là dễ làm, dễ tính, giảm thời gian. Nhưng vấn đề là nếu phần còn lại phải chịu những chi phí thực tế để tiếp tục sử dụng được, thì việc đẩy toàn bộ chi phí ấy cho người dân lại không còn phù hợp với bản chất của “thiệt hại thực tế”. Ngược lại, nếu quy định theo hướng gần như bồi thường xây mới cả phần còn lại, thì khái niệm “thiệt hại thực tế” lại bị kéo gần sang trường hợp “bồi thường toàn bộ”.
Khó khăn thứ tư là sự đa dạng của tình huống. Có căn nhà chỉ mất một gian phía trước, phần còn lại hầu như không bị tác động lớn. Nhưng cũng có căn nhà bị cắt đúng vào khu vực cầu thang, đúng vào trục chịu lực hoặc hệ thống kỹ thuật chính. Có trường hợp phần còn lại chỉ cần xử lý kiến trúc nhẹ. Có trường hợp phần còn lại buộc phải gia cố nhiều hạng mục mới có thể tiếp tục sử dụng. Một quy định quá cứng sẽ rất dễ bất công giữa những trường hợp như vậy.
5. Từ ví dụ của một căn nhà cụ thể để thấy pháp luật không thể chỉ dừng ở “phần bị cắt”
Giả sử hộ ông A có một căn nhà hai tầng, kích thước 20m x 5m. Nhà nước thu hồi phần đất 5m x 5m phía trước, làm mất toàn bộ phòng khách tầng 1 và một phòng ngủ tầng 2. Phần còn lại 15m x 5m vẫn còn bếp, cầu thang, một phòng ngủ ở tầng 1 và một phòng ngủ ở tầng 2.
Nhìn bề ngoài, có thể sẽ có ý kiến cho rằng nhà ông A vẫn còn phần lớn diện tích, vậy chỉ cần bồi thường phần 5m x 5m đã bị phá dỡ là đủ. Nhưng nếu đi chậm lại một chút và nhìn bằng con mắt của kỹ thuật xây dựng, vấn đề sẽ khác. Phần 15m x 5m ấy có thể phải xây lại tường đầu hồi, làm lại mái nối, trát và sơn hoàn thiện mặt cắt mới, xử lý chống thấm, điều chỉnh lại hệ thống điện nước, thậm chí gia cố vị trí tiếp giáp giữa phần cũ và phần đã bị tháo dỡ. Nếu không có những công việc đó, phần còn lại tuy còn đứng đó, nhưng chưa chắc đã “còn là một căn nhà” theo nghĩa vận hành bình thường.
Chính ví dụ này làm hiện lên tính phức tạp của “thiệt hại thực tế”. Nếu phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật, pháp luật đã có sẵn câu trả lời: bồi thường theo giá trị xây dựng mới của toàn bộ căn nhà. Nhưng nếu phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật, thì cơ chế hợp lý nhất không thể là bỏ mặc phần còn lại cho người dân tự khắc phục, cũng không thể là mặc nhiên bồi thường như xây mới toàn bộ phần ấy. Cách tiếp cận phù hợp phải là nhìn nhận có lớp lang: một lớp là phần bị phá dỡ; một lớp khác là các chi phí thật sự cần thiết để phần còn lại tiếp tục sử dụng được an toàn và bình thường.
Đây cũng là điểm mà kinh nghiệm lập pháp đối với “nhà, công trình xây dựng khác” rất đáng tham khảo. Pháp luật đã không chọn cách nhìn phiến diện. Nó không bỏ quên phần còn lại, nhưng cũng không đánh đồng phần còn lại với phần đã mất. Đó là sự tiết chế cần thiết mà quy định của tỉnh, nếu muốn đúng tinh thần Nghị quyết 254, cũng cần tiếp cận theo.
6. Hướng ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: không lặp lại Trung ương, không đơn giản hóa quá mức, không làm sai ranh giới pháp lý
Từ những gì đã phân tích, có thể thấy quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không nên đi theo cách viết lại cơ chế của Trung ương. Trung ương đã xác định rõ trường hợp nào bồi thường toàn bộ, trường hợp nào bồi thường theo thiệt hại thực tế. Phần việc của tỉnh là bước tiếp theo: làm rõ thiệt hại thực tế gồm những gì, cách xác định ra sao và mức bồi thường được tính như thế nào.
Theo tôi, hướng đi phù hợp nhất là quy định theo ba lớp.
Lớp thứ nhất, điều kiện áp dụng phải được giữ thật chặt: chỉ áp dụng đối với trường hợp nhà ở, công trình phục vụ đời sống bị phá dỡ một phần và phần còn lại vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật. Không nên chèn thêm những điều kiện thu hẹp vượt quá Nghị quyết 254, nhưng cũng không nên diễn đạt mở đến mức kéo cả những trường hợp không thuộc nhánh này vào phạm vi điều chỉnh.
Lớp thứ hai, “thiệt hại thực tế” cần được xác định theo hai thành phần. Thành phần thứ nhất là giá trị xây dựng mới của phần nhà ở, công trình bị tháo dỡ hoặc phá dỡ. Thành phần thứ hai là những chi phí cần thiết để xử lý, gia cố, sửa chữa, hoàn thiện phần còn lại nhằm bảo đảm an toàn kết cấu, tiêu chuẩn kỹ thuật và duy trì công năng sử dụng. Cách xác định này vừa không bỏ quên thiệt hại thật sự phát sinh, vừa giữ được ranh giới với trường hợp bồi thường toàn bộ.
Lớp thứ ba, mức bồi thường cần được thiết kế theo hướng khả thi. Phần bị phá dỡ có thể tính bằng 100% giá trị xây dựng mới của phần bị mất. Còn các chi phí liên quan đến phần còn lại cần được tính theo khối lượng thực tế cần thiết, gắn với đơn giá, định mức, dự toán theo quy định của pháp luật có liên quan. Cách này không nhanh bằng một công thức cứng, nhưng đổi lại, nó bảo đảm tính công bằng giữa các trường hợp khác nhau.
Bên cạnh đó, vấn đề đánh giá kỹ thuật cần được quy định thật khéo. Không nên bắt buộc thuê tư vấn trong mọi trường hợp, vì như vậy sẽ làm nặng thủ tục và chi phí. Nhưng cũng không nên để tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường tự đánh giá như cơ chế mặc định. Phương án hợp lý hơn là: đối với trường hợp thông thường, tổ chức bồi thường chủ trì kiểm tra hiện trạng, lập hồ sơ, xác định sơ bộ; còn đối với trường hợp có yêu cầu về an toàn kết cấu, có tính chất kỹ thuật phức tạp hoặc có ý kiến khác nhau về phạm vi, mức độ thiệt hại, thì bắt buộc thuê tổ chức tư vấn có đủ điều kiện năng lực hoặc lấy ý kiến cơ quan chuyên môn về xây dựng. Đây là “điểm tựa” cần thiết để giảm tranh chấp về sau.
Cuối cùng, hồ sơ và trình tự phải đủ rõ để người thực hiện có thể làm được, và người dân có thể nhìn thấy được. Một phương án bồi thường chỉ thuyết phục khi đằng sau nó là biên bản hiện trạng, là mô tả phần bị tháo dỡ, là mô tả phần còn lại, là bảng khối lượng cần xử lý, là dự kiến mức bồi thường cụ thể. Khi người dân được tham gia xác nhận hiện trạng, hoặc khi việc không xác nhận được lập thành biên bản có chứng kiến của chính quyền cơ sở, tính khách quan của toàn bộ quy trình sẽ cao hơn nhiều.
7. Kết luận
Khoản 1 Điều 102 Luật Đất đai 2024 là một quy định đúng về chủ trương. Nó thể hiện sự quan tâm của pháp luật đối với nơi ở và điều kiện sinh hoạt của người bị thu hồi đất. Nhưng trong khoảng thời gian từ 01/8/2024 đến trước 01/01/2026, quy định ấy đã để lộ một khoảng trống không nhỏ đối với trường hợp nhà ở bị phá dỡ một phần.
Nghị quyết số 254/2025/QH15 đã kịp thời bổ sung, làm rõ khoảng trống đó bằng việc phân định hai nhánh xử lý và giao địa phương quy định cơ chế bồi thường theo thiệt hại thực tế. Song, chính từ đây, câu chuyện không còn là “có quy định hay không”, mà trở thành “quy định thế nào cho đúng”.
Một quyết định đúng của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không thể chỉ thuận tiện cho cơ quan thực hiện, cũng không thể chỉ chiều theo một công thức dễ tính. Nó phải giữ được sự cân bằng giữa ba yêu cầu: đúng nội dung được giao, phản ánh đúng thiệt hại thực tế và đủ khả thi để đi vào cuộc sống. Có lẽ, hướng tiếp cận phù hợp nhất vẫn là hướng mà pháp luật đã từng lựa chọn đối với “nhà, công trình xây dựng khác”: bồi thường phần giá trị bị phá dỡ và những chi phí thật sự cần thiết để phần còn lại có thể tiếp tục tồn tại như một không gian sống an toàn, hoàn chỉnh và bình thường.
Đó không chỉ là một giải pháp kỹ thuật. Ở một nghĩa nào đó, đó còn là cách pháp luật giữ được sự công bằng trong cảm nhận của người dân, sự yên tâm của người áp dụng và sự bền vững của chính sách khi đi qua khỏi câu chữ để bước vào đời sống thực.